Instituţia şefului de stat în dreptul comparat european

1.  Consideraţii generale

Instituţia şefului de stat îşi are obârşia în chiar istoria lumii, a sistemelor statale. Din totdeauna colectivitãţile umane organizate au avut un şef, recunoscut sau impus, în contextul împrejurãrilor istorice. Cu atât mai mult, statele, concepute ca mari colectivitãţi umane, grupate pe teritorii mai mult sau mai puţin întinse, delimitate prin frontiere, au cuprins în sistemul organizãrii lor politice şi instituţia şefului de stat.

           Explicarea instituţiei şefului de stat presupune înţelegerea corectã a relaţiei popor(naţiune) - organizare statalã a puterii. Explicarea instituţiei şefului de stat trebuie realizatã în funcţie de structura executivului şi de locul şefului de stat în acest executiv.

Între şefii de state existã diferenţieri evidente, care au apărut in urma unor conflicte sau în funcţie de specificul cultural sau istoric, în funcţie de influenţele vecine etc. 

2.  Evoluţia instituţiei şefului de stat în România

   Aceastã evoluţie a institţþiei şefului de stat în ţara noastrã o vom explica prin prisma dispoziţiilor constituţionale, începând cu prima noastrã constituţie. Astfel, potrivit Statutului lui Cuza, puterile publice erau încredinţate domnului, unei adunãri ponderatice şi unei adunãri elective.

   Termenul „domn” este folosit şi de cãtre Constituţia din anul 1866 (art. 82), domnul având puteri constituţionale ereditare, iar puterea legislativã se exercitã colectiv de cãtre domn şi Reprezentanţa Naţionalã (art. 32). La 8 iunie 1884, în urma proclamãrii regatului în anul 1881, textele constituţionale sunt puse de acord cu aceastã realitate.

   Constituţia din anul 1923 vorbeşte de rege (art. 77), arãtând cã puterea legislativã se exercitã colectiv de cãtre rege şi Reprezentanţa Naţionalã (art. 34), cã puterea executivã este încredinţatã regelui (art. 39). Denumirea de rege este menţinutã şi de Constituţia din 1938 (art. 34) care-l declarã capul statului (art. 30) şi desigur cuprinde dispoziţii similare cu cele din art. 34 şi 39 ale Constituţiei din 1923.

   În perioada 1940 – 1944 prerogativele regale au fost substanţial restrânse, dar regele rãmâne ca şef al statului pânã în decembrie 1947, în baza Constituţiei din 1923 repusã în vigoare prin Decretul nr. 1626 din 1944.

   Prin Legea nr. 363/1947 atribuţiile de şef de stat sunt încredinţate Prezidiului republicii, care devine şef de stat colegial. Acesta a fost organizat ca un organ al administraţiei de stat, ca organ suprem executiv, dacã folosim exprimarea Decretului nr. 31/1948. Constatarea este interesantã din punct de vedere istoric pentru cã dacã actele constituţionale adoptate în aceastã perioadã (ne referim îndeosebi la Decretul nr. 1626/1944 şi Decretul nr. 2218/1946) au menţinut separţþia puterilor, Legea nr. 363/1947 a înlocuit acest principiu cu unicitatea puterii.

   Constituţia din anul 1948, încredinţeazã funcţia de şef de stat Prezidiului Marii Adunãri Naţionale, organ central, caracterizat ca organ suprem al puterii de stat, menţinut şi de Constituţia din 1952 pânã în anul 1961, când a fost înlocuit prin Consiliul de Stat.

    Consiliul de Stat, organ colegial, este menţinut şi de Constituţia din anul 1965. În anul 1974, Constituţia a fost modificatã, creându-se funcţia de preşedinte de republicã, îndeplinitã de o singurã persoanã.

   Dupã revoluţia din decembrie 1989, prin Decretul – Lege nr. 2 din 27 decembrie privind constituirea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Frontului Salvãrii Naţionale se creeazã funcţia de preşedinte al consiliului. Decretul – Lege încredinţeazã exercitarea atribuţiilor de şef de stat preşedintelui consiliului.

   Prin Decretul – Lege nr. 92/1990 privind alegerea Parlamentului şi a Preşedintelui României, funcţia de şef de stat este încredinţatã Preşedintelui României, ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, o dată la cinci ani, printr-un sistem majoritar, în care câştigător este declarat cel care acumulează, la primul tur de scrutin, 50%+1 din voturile alegătorilor înscrişi în listele electorale. Dacă acest procent nu se atinge, are loc un al doilea tur de scrutin, la care participă primii doi candidaţi, fiind declarat câştigător candidatul care întruneşte cel mai mare număr de voturi. Aceastã soluţie este consacratã şi prin Constituţia actualã a României.

              Explicarea rolului şi atribuţiilor şefului de stat în România trebuie sã porneascã de la dispoziţiile clare şi explicite ale Constituţiei. Astfel, din art. 80 (1) şi (2), art.91, art.92, art.93, precum şi din art.94 din Constituţie se desprind urmãtoarele atribuţii ale Preşedintelui României:

- reprezintã statul român pe plan intern şi internaţional;

- este garantul independenţei naţionale, al unitãţii şi al integritãţii teritoriale a ţãrii;

- vegheazã la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autoritãţilor publice;

- exercitã funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate;

         - încheie tratate internaţionale în numele României, negociate de Guvern, şi le supune spre ratificare Parlamentului,într-un termen rezonabil;

-este comandantul Forţelor Armate şi îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării;

-instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgenţă;

-desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru şi numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament(art.85 (1));

-promulgã legile (art. 77), având dreptul de a cere, o singurã datã, reexaminarea legii;

- semneazã legile în vederea publicãrii lor în Monitorul Oficial;

- poate sesiza Curtea Constituţionalã în legãturã cu neconstituţionalitatea legilor, potrivit art. 114 lit.a;

- revocarea şi numirea unor miniştrii în caz de remaniere guvernamentalã sau vacanţã a postului, la propunerea primului ministru;

-conferă decoraţii şi titluri de onoare;

-acordă gradele de mareşal, de general şi de amiral;

-numeşte în funcţii publice, în condiţiile prevăzute de lege;

-acordă graţierea individuală, etc.

3. Instituţia şefului de stat în alte state europene

A. FRANŢA

Franţa se distanţeazã, prin caracteristicile puterii executive (în special ale funcţiei prezidenţiale) de tradiţia parlamentarismului european clasic, de inspiraţie anglo-saxonã. Sistemul politic francez a menţinut executivul dualist  format din Preşedinte şi Guvern, dar a încercat sã reducã ineficienţa mecanismelor guvernãrii (20 de cabinete între 1946 şi 1958) din timpul celei de-a IV-a Republici. Deşi respectã principiile fundamentale ale democraţiilor parlamentare, Constituţia din 1958 a consacrat în a V-a Republicã francezã, o republică unitară semi-prezidenţială, rolul predominant al executivului în faţa legislativului.

Puterea executivă este astăzi reprezentată de Preşedinte, ales prin sufragiu universal pe o durată de 5 ani (până în 2002 durata mandatului era de 7 ani) şi de Guvern, condus de un Prim Ministru, numit de către preşedinte.

Printre atribuţiile cu cel mai mare impact politic ale şefului statului, se numãrã în mod evident desemnarea şefului Guvernului. Constituţia francezã formuleazã clar, pregnant, fãrã echivoc, aceastã importantã prerogativã prezidenţialã: Preşedintele Republicii numeşte Primul Ministru (art. 8, alin 1).

O altã prerogativã importantã a Preşedintelui este legatã de convocarea referendumului. Dreptul de iniţiativã cu privire la revizuirea Constituţiei aparţine Guvernului sau Parlamentului.

Dizolvarea Adunãrii Naţionale este un drept constituţional ,,strategic” şi o prerogativã politicã importantã a Preşedintelui. Spunem cã este strategică, pentru cã aceastã putere a fost conferitã în ideea echilibrãrii raporturilor executiv-legislativ, ţinând cont de puterea Parlamentului de a retrage încrederea acordatã Guvernului.

Pe lângã o serie de prerogative comune majoritãţii preşedinţilor republicilor de tip semi-prezidenţial din Europa (reprezentarea internaţionalã a ţãrii, prezidarea Consiliului de Miniştri ca semn al unitţþii puterii executive, promulgarea legilor, dreptul de veto, calitatea de şef al armatei, dreptul de graţiere etc.) dorim sã mai menţionãm, în mod special, calitatea de Preşedinte al Consiliului Superior al Magistraturii.

B.MAREA BRITANIE

În Marea Britanie, exponentã a parlamentarismului pur, puterea executivã se exercitã practic în totalitate de cãtre Cabinetul condus de un prim-ministru. Mandatul puterii executive stã sub semnul rãspunderii în faţa Parlamentului. Legitimitatea politicã a premierului este dublã: în prima fazã, ea este datã de desemnarea sa în calitate de şef al partidului, printr-un vot intern, apoi este dublatã de votul pe care populaţia îl dã partidului majoritar. În acest sens, regele nu poate decât sã confirme voinţa poporului şi sã îndeplineascã o formalitate.

Primul ministru este figura centralã a vieţii politice britanice. Acesta dispune, de urmãtoarele puteri:

- puterea asupra partidului de guvernãmânt, premierul fiind liderul partidului care a câştigat alegerile;

- puterea asupra Parlamentului, fiind liderul majoritãţii din Camera Comunelor;

- puterea asupra Cabinetului, fiind şeful direct al echipei ministeriale;

- puterea asupra administraţiei, prin atribuţiile de care dispune în privinţa numirii sau înlocuirii unor înalţi funcţionari de stat;

- puterea de influenţã asupra opiniei publice, prin concentrarea în cvasi-totalitate a procesului politic şi mediatic la reşedinţa sa din 10 Downing Street;

- puterea de decide data alegerilor generale, nu mai târziu însã de 5 ani de la precedentele, cu alte cuvinte puterea de a influenţa inclusiv momentul şi împrejurãrile (dacã nu chiar raportul de forţe) sub care va începe viitoarea legislaturã.

C.GERMANIA

Germania de Vest a preluat, dupã 1949, principiile organizãrii politice de tip parlamentar ca pe o garanţie a menţinerii democraţiei, sistemul sãu fiind în multe puncte asemãnãtor cu parlamentarismul britanic, cu deosebirea evidentã cã este vorba de o republicã (republicã parlamentarã). Interesant şi sugestiv este faptul cã alte douã ţãri care au cunoscut dictaturi militare în timpul rãzboiului şi au fost aliaţi ai Germaniei, Italia şi Ungaria sunt în prezent republici parlamentare, având preşedinţi fãrã puteri executive reale şi guverne care rãspund în faţa parlamentelor.

Executivul Germaniei este compus din Preşedintele republicii şi Guvernul federal. Preşedintele este ales de Adunarea Federalã pe un mandat de 5 ani, putând fi reales o singurã datã. Adunarea Federalã este alcãtuitã din toţi membrii Bundestag-ului şi dintr-un numãr, egal cu cel al deputaţilor, de reprezentanţi ai landurilor (calculaţi proporţional cu populaţia fiecãrui land), reprezentanţi aleşi, la rândul lor, special pentru acest eveniment la nivelul fiecãrei unitãţi federate a ţãrii.

Atribuţiile şefului statului german sunt predominant ceremoniale, de reprezentare a ţãrii, dar specialiştii în drept constituţional semnaleazã şi câteva prerogative cu implicaţii politice directe, în special în momente de crizã ale sistemului.

Ca orice şef de stat, Preşedintele reprezintã Germania în relaţiile internaţionale. Semneazã, în numele Federaţiei, tratate cu alte state, acrediteazã diplomaţi strãini, numeşte şi revocã judecãtori federali, acordã graţierea, promulgã legi. Pentru a intra în vigoare, decretele Preşedintelui trebuie contrasemnate de Cancelar.

Dupã alegerile generale, Preşedintele propune Parlamentului (mai precis Bundestag-ului) candidatul pentru funcţia de Cancelar, dar nu poate cere, în timpul legislaturii, revocarea acestuia din funcţie. De asemenea, numeşte şi revocã miniştrii din structura Guvernului federal, la solicitarea Cancelarului. 

În situaţii de crizã guvernamentalã sau de imposibilitate a alegerii unui nou Cancelar, şeful statului are dreptul de a dizolva Bundestag-ul, provocând alegeri anticipate.

În concluzie, puterea executivã în Germania este o expresie democraticã, echilibratã, robustã, a unei majoritãţi parlamentare de centru-dreapta sau de centru-stânga, supravegheată de un preşedinte aflat deasupra jocurilor politice, care este cu atât mai discret cu cât lucrurile funcţioneazã mai bine în sistemul politic.

D. ITALIA

Italia este o republică democratică parlamentară. Constituţia Republicii Italiene din 1948 a stabilit un parlament bicameral, constând din Camera Deputaţilor şi Senat, o putere judiciară, şi una executivă (condusă de un prim ministru). Preşedintele este ales pe 7 ani de către un colegiu electoral compus din membrii Camerei Deputaţilor şi ai Senatului (Parlamentul în şedinţă comună), la care se adaugă 58 de reprezentanţi regionali. Aşa cum este stipulat în articolul 84, poate fi ales în această funcţie orice cetăţean al Italiei care a împlinit vârsta de 50 de ani şi beneficiază de drepturi civile şi politice. Preşedintele este „şeful statului şi reprezintă unitatea naţională”.El numeşte Primul-ministru,care propune ceilalţi miniştri (care înainte erau aleşi de preşedinte), are dreptul de a trimite mesaje celor două Camere, poate dizolva una sau ambele Camere (dar nu în ultimele 6 luni ale mandatului prezidenţial), este comandantul forţelor armate, prezidează Consiliul superior al magistraturii, poate graţia sau micşora pedepse etc.

E. UNGARIA

Forma de guvernământ  a Ungariei este republica. Constituţia maghiară a fost modificată de mai multe ori, prima oară în anul 1949. Preşedintele este ales odată la 5 ani, funcţia preşedintelui este reprezentativă (simbolică) dar el desemnează premierul şi este autoritatea supremă a armatei. De asemenea, aproba legile iniţiate de Parlament. În caz că o lege nu corespunde cu constituţia preşedintele are dreptul să anuleze legea iniţiată de parlament, prin tribunalul constituţional.

F. POLONIA

Conform Constituţiei Republicii Poloneze din anul 1997, Polonia este o republică parlamentară bazată pe principiul separării puterilor în stat. Puterea executivă este reprezentată în Polonia prin Preşedinte şi Consiliul Miniştrilor. Preşedintele este ales prin vot universal pentru un mandat de 5 de ani. Pentru a câştiga alegerile, un candidat trebuie să obţină o majoritate simplă (mai mult de 50%). Poate deţine această funcţie maxim 10 de ani (două mandate).

Conform Constituţiei, Preşedintele este reprezentantul suprem al statului în relaţiile interne şi externe, este comandantul Forţelor armate ale Republicii Poloneze, garantează inviolabilitatea şi indivizibilitatea teritoriului statal precum şi respectarea Constituţiei. Principalele sale atribuţii sunt: promulgarea legilor acceptate de Parlament, ratificarea tratatelor internaţionale, numirea judecătorilor, acordarea cetăţeniei sau folosirea dreptului de clemenţă.

4. Concluzii

Una din problemele mereu discutate priveşte atribuţiile şefului de stat.  În practicã rãspunsul depinde de foarte mulţi factori, precum structura, funcţiile şi raporturile dintre puterile publice, garanţiile constituţionale, durata mandatului organelor reprezentative, modul de desemnare a şefului de stat , responsabilitatea acestuia etc.

Desemnarea şefului de stat este una din problemele direct legate de forma de guvernãmânt. Ea reprezintã un mare interes în precizarea atât a funcţiilor (prerogativelor, împuternicirilor) şefului de stat, cât şi a raporturilor acestuia cu celelalte „puteri” din stat, îndeosebi cu legislativul şi executivul. Putem observa cã astãzi s-au conturat patru moduri de desemnare a şefului de stat şi anume:

- pe cale ereditarã(Belgia, Danemarca, Spania, Kuweit, Norvegia, Ţãrile de Jos);

- alegere de cãtre parlament (Statele care folosesc acest sistem sunt de regulã grupate în trei categorii: state în care şeful de stat este ales direct de cãtre parlament - Grecia, Israel, Republica Sud Africanã; state în care parlamentele aleg organe colegiale ca şefi de stat (fostele state socialiste); Elveţia, ca exemplu unic, unde puterea executivă aparţine Consiliului Federal, ales pe 4 ani.

- alegere de cãtre un colegiu electoral (Germania, India, Italia, Statele Unite ale Americii);

- alegere prin vot universal- se practică in ţările în care executivul are o structură dualistă (Finlanda, Franţa, Irlanda, România).

Bibliografie selectivă

1. Constituţia României din 31 octombrie 2003.

2. Iorgovan, Antonie- Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2006.

3. Legea 370/2004 privind alegerea Preşedintelui României.

 4. Muraru, Ioan, Tănăsescu, Elena Simina- Drept constituţional şi instituţii politice, Ediţia 12, Volumul II, Editura All Beck, Bucureşti, 2006.

5. Radu, Alexandru – Sisteme politice contemporane, mică enciclopedie, Bucureşti, Editura Cartea Universitară, 2004.