Descentralizarea în România

Consideraţii generale privind descentralizarea

O cerinţă majoră a reformei româneşti pe drumul integrării României în UE a fost şi este eficientizarea şi modernizarea administraţiei publice.

Creşterea calităţii serviciilor publice prestate către comunitate se poate realiza în primul rând prin oferirea acestora de către autoritatea cea mai apropiată de cetăţean. De aceea, elementul-cheie al acestei reforme este descentralizarea, adesea invocată şi din păcate niciodată pusă în practică în istoria post-revoluţionară a României.

Modernizarea sistemului administrativ a determinat schimbarea rolului puterii centrale în favoarea puterii locale. Societatea modernă, caracterizată de contradicţii şi pluralism a determinat mutarea procesului decizional de la nivel central către nivelul local în vederea adaptării acestui proces la specificul local.

Până în 1990 România a avut una dintre cele mai centralizate forme de administraţie publică. Deciziile erau luate în cea mai mare parte de la Bucureşti, iar deciziile fundamentale ce vizau evoluţia comunităţilor locale erau în totalitate apanajul administraţiei centrale.

După anul 1990 odată cu transformările democratice petrecute în România, comunităţilor locale au început să le fie încredinţate noi atribuţii dar şi noi responsabilităţi, în mod deosebit în gestionarea treburilor publice de la nivelul localităţii sau a judeţului.

De altfel, Constituţia României adoptată în 1991 vorbeşte pentru prima dată despre  descentralizare,  iar modificările aduse în 2003 introduc şi deconcentrarea între principiile de bază ale organizării şi eficientizării administraţiei publice locale stipulând faptul că „administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”.

Constituţia României legitimează consiliile judeţene, consiliile locale şi primarul ca fiind autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală. Pe acest fond s-a realizat începutul procesului de descentralizare în România la sfârşitul anilor ’90 şi mai accentuat după anul 2000. Aceasta pe de o parte datorită necesităţii îndeplinirii unor prevederi din aquis-ul comunitar, îndeosebi cele din capitolul de dezvoltare regională şi cel privind justiţia, administraţia şi internele, dar şi dintr-o serie de alte capitole cum au fost cele cu privire la protecţia socială, mediu etc.

Pe de altă parte comunităţile locale, dar şi autoritatea centrală au sesizat şi au fost presate să adopte unele măsuri datorită nevoii de compatibilitate cu situaţia din administraţia publică europeană. Autorităţile locale româneşti nu puteau fi partenere în diverse proiecte cu finanţare europeană dacă nu erau deţinătoare ale patrimoniului şcolilor sau spitalelor, dacă nu gestionau în totalitate problemele legate de protecţia copilului etc. Aşa cum nu puteau fi coparticipante la realizarea unor proiecte naţionale cum au fost sălile de sport, locuinţele ANL etc.

Mai mult, România a adoptat prin Legea 199/1997 „Carta europeană a autonomiei locale” care apreciază că „autorităţile administraţiei publice locale reprezintă unul dintre principalele fundamente ale oricărui regim democratic” şi prin intermediul cărora „dreptul cetăţenilor de a participa la rezolvarea treburilor publice” „ se poate exercita la modul cel mai direct”.

Aceasta presupune existenţa de autorităţi ale administraţiei publice locale înzestrate cu organe decizionale, constituite democratic şi beneficiind de o largă autonomie în ceea ce priveşte competenţele, modalităţile de a le exercita şi mijloacele necesare pentru îndeplinirea misiunii lor.

În acest sens Carta europeană defineşte autonomia locală ca fiind „dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice” considerând că „exerciţiul responsabilităţilor publice trebuie, de manieră generală, să revină, de preferinţă, acelor autorităţi care sunt cele mai apropiate de cetăţeni”.

Urmând aceste principii, în România s-a elaborat o serie întreagă de reglementări ce au vizat descentralizarea şi transmiterea unor atribuţii dar şi a unui suport financiar pentru susţinerea acestora, către administraţia publică locală. Rând pe rând au trecut în sarcina administraţiei publice locale atribuţii privind sistemul de învăţământul preşcolar şi preuniversitar (mai întâi patrimoniul, apoi salarizarea personalului didactic şi nedidactic), sănătate, protecţia copilului, protecţia socială (inclusiv venitul minim garantat), evidenţa informatizată a persoanei, poliţia comunitară etc.

Deşi de fiecare dată au existat îndoieli în legătură cu capacitatea instituţională a administraţiei publice locale de a gestiona eficient aceste responsabilităţi, trebuie să spunem că tot de fiecare dată transferul a fost un succes.

După anul 2000 a existat o mai mare deschidere a autorităţilor centrale, ca împreună cu autorităţile administraţiei publice locale, să identifice soluţii care să permită continuarea procesului descentralizării şi eliminarea problemelor şi neajunsurilor apărute pe parcursul acestui proces.

În anul 2004, prin Legea – Cadru privind descentralizarea nr. 339/2004 au fost stabilite atât principiile pe baza cărora se desfăşoară procesul descentralizării cât şi regulile după care se continuă descentralizarea.

Descentralizarea înseamnă transferul competenţelor administrative şi financiare privind furnizarea unor servicii publice de la nivelul administraţiei publice centrale la cel al administraţiei publice locale. Principalul scop al descentralizării este cel de a oferi servicii publice de mai bună calitate, la un preţ mai redus, concomitent cu modernizarea structurilor cărora le revine responsabilitatea pentru furnizarea acestor servicii.

Descentralizarea este definită ca fiind transferul, de la autoritatea centrală la autorităţile locale, a competenţelor, precum şi a resurselor financiare necesare. Nu există descentralizare decât în condiţiile în care competenţele trecute în sarcina autorităţilor locale – Primării, Consilii Locale sau Consilii Judeţene – sunt însoţite de alocările bugetare corespunzătoare. Acest principiu constituie una dintre regulile de bază ale Legii-cadru privind descentralizarea.

Reforma administraţiei publice în domeniul descentralizării şi deconcentrării include trei elemente majore: continuarea descentralizării prin transferul de competenţe şi responsabilităţi administrative şi financiare, de la nivelul autorităţilor administraţiei publice centrale la nivelul autorităţilor locale; continuarea procesului de deconcentrare prin delegarea de responsabilităţi în teritoriu în funcţie de necesităţile pe plan local, în cadrul aceleiaşi structuri administrative (serviciile deconcentrate funcţionează în subordinea ministerului care le-a delegat responsabilitatea); transformarea serviciilor deconcentrate din teritoriu, în funcţie de necesităţile cetăţenilor şi pentru eficientizarea acestora, în servicii descentralizate în responsabilitatea autorităţilor locale.

Strategia actualizată reprezintă cadrul general care creează premisele continuării procesului de descentralizare/deconcentrare asigurând coerenţa acestuia. Responsabilitatea definirii şi implementării strategiilor sectoriale privind descentralizarea/deconcentrarea revine fiecărei instituţii a administraţiei publice centrale şi autorităţilor locale care preiau competenţele transferate din punct de vedere financiar şi administrativ. Aceste strategii sectoriale vor fi însoţite de studii de impact privind previzionarea efectelor induse.

În ansamblul ei, Strategia actualizată privind accelerarea procesului de reformă în administraţia publică, care cuprinde ca o componenţă importantă continuarea procesului de descentralizare şi deconcentrare în România, a fost elaborată de către Ministerul Administraţiei şi Internelor prin Unitatea Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice (UCRAP), cu sprijinul experţilor străini şi, de asemenea, cu consultarea experţilor din cadrul Băncii Mondiale.

Potrivit prevederilor legale, procesul descentralizării în România se va desfăşura după următoarele reguli:

·         descentralizarea competenţelor de la nivel central la nivel local se face etapizat;

·         etapele procesului de descentralizare sunt prevăzute în Strategia Guvernului României, pentru accelerarea reformei în administraţia publică;

·         se vor creea structuri tehnice specifice pentru realizarea şi monitorizarea fiecărei etape din cadrul procesului de descentralizare;

·         stabilirea măsurilor în cadrul fiecărei etape a procesului de descentralizare se va face după analiza rezultatelor etapei anterioare. Analizele si rezultatele se vor discuta public la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale şi al structurilor asociative ale acestora implicate în procesul de descentralizare;

·         se vor realiza faze-pilot pentru implementarea deciziilor cu privire la descentralizarea unor responsabilităţi;

·         rezultatele fiecărei măsuri luate în procesul de descentralizare se va monitoriza pe baza unui sistem de indicatori de performanţă elaborat de structurile tehnice specifice aprobate prin hotărâre a Guvernului.

Obiectivele majore sectoriale ale procesului de descentralizare

Aceste obiective se vor regăsi în strategiile sectoriale de descentralizare ale ministerelor de resort. Orizontul de implementare a acestora este pe termen mediu şi lung.

·         În domeniul învăţământului preuniversitar, vor fi descentralizate competenţe privind organizarea şi funcţionarea şcolilor, precum şi managementul resurselor umane, la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale şi consiliilor de administraţie ale şcolilor, după caz;

·         În domeniul sănătăţii publice, vor fi transferate către autorităţile administraţiei publice locale competenţe privind managementul unităţilor sanitare publice de interes local, respectiv judeţean;

·         În domeniul ordinii publice, vor fi consolidate competenţele autorităţilor administraţiei publice locale prin înfiinţarea poliţiei locale;

·         În domeniul transporturilor, vor creşte resursele alocate autorităţilor administraţiei publice locale pentru întreţinerea şi modernizarea drumurilor publice de interes local şi judeţean, inclusiv a drumurilor naţionale de pe teritoriul municipiilor;

·         În domeniul culturii, vor fi descentralizate instituţiile de cultură rămase în subordinea Ministerului Culturii şi Cultelor şi ai căror beneficiari sunt cu preponderenţă comunităţile locale;

·         În domeniul asistenţei sociale, va fi îmbunătăţit cadrul de reglementare pentru finanţarea şi monitorizarea serviciilor sociale aflate în competenţa autorităţilor administraţiei publice locale.

Evident au fost şi o serie de probleme pe parcurs, probleme inerente oricărui început. Cele mai multe dintre acestea au apărut însă ca urmare a faptului că administraţia centrală a refuzat întotdeauna să ducă până la capăt, într-un domeniu sau altul, descentralizarea.

Aşa se face că în cea mai mare parte procesul este început în toate domeniile, dar practic nefinalizat în nici unul. Şi în învăţământ şi în sănătate şi în social suntem în situaţia unei descentralizări parţiale, în care întâlnim atât atribuţii exclusive ale administraţiei publice locale cât şi atribuţii partajate cu administraţia centrală şi chiar unele delegate (definite ca atare inclusiv în Legea cadru 195/2006 privind descentralizarea) ceea ce conduce la suprapuneri de autoritate dar şi la locuri goale când este vorba de finanţare.

Este adevărat că prin OUG 45/2003 privind finanţele publice locale s-a descentralizat o serie de proceduri, pentru prima dată putînd vorbi de o zonă de predictibilitate, chiar dacă limitată, a resurselor financiare ale administraţiei publice locale. Dar dimensiunea acestor resurse comparativ cu atribuţiunile primite a determinat şi va determina în continuare o situaţie tensionată la nivelul administraţiei publice locale, o insatisfacţie permanentă faţă de satisfacerea nevoilor comunităţilor, faţă de serviciile pe care autorităţile locale ar trebui să le ofere cetăţenilor.

Apreciem că în momentul actual procesul de descentralizare se află în faţa unor importante provocări:

·         Asistăm, cu sau fără voia administraţiei centrale, la o creştere a responsabilităţilor administraţiei publice locale, la o întărire a acesteia în raport cu administraţia centrală. Cât va fi administraţia centrală dispusă să cedeze de bună voie şi cât de nevoie? În ce măsură administraţia locală va şti să gestioneze procesul şi până unde va putea el să meargă având în vedere şi sensibilităţile multiple existente în acest domeniu.

·         În orice situaţie între administraţia publică centrală şi administraţia publică locală va trebui să existe un parteneriat. În ce măsură suntem parteneri, cât de egali putem fi în acest parteneriat, de pe ce poziţii discutăm?

·         Din punct de vedere mental, cetăţeni, autorităţi locale, putere centrală, cât de dispuşi suntem să acceptăm noile realităţi şi să sprijinim procesul? Până unde este statul paternalist şi de unde începe propria noastră gestiune asupra propriilor noastre destine?

Desigur în tot acest proces pot fi văzute avantaje şi dezavantaje. Este evident că la nivel local problemele sunt mult mai bine cunoscute iar priorităţile pot fi mult mai bine stabilite. În acest fel serviciile publice oferite cetăţenilor vor fi de calitate şi la costuri corespunzătoare unor standarde europene, cheltuirea banului public va fi eficace şi eficientă. Va creşte capacitatea de negociere, de asociere, disponibilitatea de a realiza diverse tipuri de parteneriat a administraţiei publice locale.

De aceea, apreciem că viitorul procesului de descentralizare este legat în primul rând de voinţa politică exprimată la toate nivelurile, în concordanţă cu nevoile cetăţenilor şi cu disponibilitatea tuturor actorilor implicaţi în proces de a participa efectiv, cu înţelegere şi raţionalitate la desfăşurarea acestuia, la transpunerea lui în practică. Considerăm că aceasta se poate face pornind de la o analiză realistă, obiectivă, a punctelor tari, punctelor slabe,oportunităţilor pe care le oferă şi accidentelor ce pot marca parcursul procesului.

Unde ne aflăm şi mai ales unde vrem să ajungem, care sunt resursele necesare, sunt subiecte ce vor trebui să fie dezbătute public pentru a stabili clar obiectivele pe care le vrem în fiecare domeniu urmând ca drumul ales pentru atingerea acestor obiective de interes naţional să fie la latitudinea partidelor politice aflate într-un moment sau altul la guvernare.

În urma acestei dezbateri publice trebuie să hotărâm care sunt  domeniile administraţiei publice pe care le descentralizăm şi care vor fi etapele descentralizării. Opinia autorităţilor locale este că dacă se ia o decizie într-un anumit domeniu acesta să meargă până la capăt, viaţa demonstrând că jumătăţile de măsură, şi în descentralizare, nu au dat rezultate satisfăcătoare. În această relaţie trebuie să acceptăm că procesul va suferi corecturi de parcurs aşa cum, funcţie de evoluţia vieţii economico-sociale el va trebui permanent ajustat, adaptat noilor realităţi ale României.

Evident nu este un proces simplu, nu este un proces uşor de gestionat, dar el trebuie dezvoltat, trebuie condus către ţinta dorită astfel încât administraţia locală să poată să îşi îndeplinească în cele mai bune condiţii responsabilităţile ce îi revin, raţiunea sa de a fi: servicii de calitate pentru comunitate.

În mod concret, domenii ca: educaţia, sănătatea, ordinea publică şi circulaţia rutieră, protecţia mediului, agricultura, ocuparea forţei de muncă, activitatea sanitar veterinară, protecţia consumatorului, protecţia social, managementul funcţiei publice, dezvoltarea regional, trebuie să fie asumate de comunitate, iar structurile administrative respective să treacă sub autoritatea deplină şi nemijlocită a Consiliilor Locale şi Judeţene, după caz.

Practic, toate treburile publice (cu câteva excepţii) trebuie să fie administrate de autorităţile locale iar Guvernul să păstreze numai competenţe privind  Strategia, Reglementarea şi Controlul.

Pe parcursul derulării procesului de descentralizare în România au apărut o serie de

probleme şi neajunsuri cum ar fi:

·         instabilitatea cadrului legislativ;

·         lipsa transparenţei şi predictibilităţii transferurilor de la bugetul statului pentru echilibrarea bugetelor locale dar şi a transferurilor interadministrative;

·         nedefinirea clară a responsabilităţilor transferate autorităţilor locale;

·         atribuirea de responsabilităţi fără alocarea resurselor adecvate;

·         transferul de responsabilităţi fără a se acorda şi competenţa;

Continuarea procesului de descentralizare într-un ritm mult mai susţinut ca până acum şi într-o formă mult mai concretă şi realistă este condiţia cea mai importantă pentru reuşita deplină a reformei în administraţia publică din România.

Avantaje şi dezavantaje ale descentralizării

Dintre avantajele descentralizării enumerăm:

- Fundamentarea, pentru prima dată a proiectelor bugetelor locale potrivit procedurilor şi gradului de independenţă oferite de Legea finanţelor publice locale;

- Stabilirea impozitelor şi taxelor locale într-un mod adecvat. Impozitele dobândesc caracter de “contribuţii”, fiind întoarse contribuabilului sub forma diferitelor servicii publice prestate de administraţia locală;

- Creează posibilitatea ca autorităţile administraţiei publice locale să-şi organizeze propriile servicii fiscale şi oferă capacitatea de a exercita complet şi eficient toate componentele şi responsabilităţile descentralizate privind stabilirea, constatarea, încasarea, controlul şi urmărirea impozitelor şi taxelor locale;

- Corelarea resurselor financiare de atras cu elemente patrimoniale ale comunităţilor locale, precum şi cu nevoia de reorganizare şi de îmbunătăţire a managementului şi calităţii serviciilor publice oferite populaţiei;

- Corelarea politicilor locale cu cele de dezvoltare regională, precum şi cu politicile sectoriale, în special în domenii ca: învăţământ, asistenţă socială, cultură.

Câteva dezavantaje ale acestui proces de descentralizare apărute la nivelul administraţiilor sunt:

- Lipsa de predictibilitate a veniturilor;

- Modificări ale unor categorii de cheltuieli ce cad în sarcina administraţiei locale, fără asigurarea resurselor aferente (problema protecţiei sociale, investiţiile în învăţământ);

- Gradul ridicat de dependenţă faţă de legile anuale ale bugetului de stat;

- Imposibilitatea de a controla anumite taxe şi impozite locale de o mare însemnătate pentru bugetul local, inclusiv cotele defalcate din impozitul pe venit;

- Deşi finanţează anumite activităţi autorităţile publice locale nu au competenţe în ceea ce priveşte numirea şi eliberarea conducătorilor instituţiilor respective (ex. învăţământ preuniversitar).

Descentralizarea în domeniul educaţiei

Descentralizarea în educaţie presupune redistribuirea responsabilităţilor, a autorităţii decizionale şi a răspunderii publice pentru funcţii educaţionale specifice, de la nivel central către nivelul local.

Descentralizarea presupune participarea reprezentanţilor societăţii civile la procesul de luare a deciziilor (părinţi, ONG, mediul de afaceri, asociaţii profesionale, parteneri sociali etc.).

Descentralizarea în educaţie reprezintă procesul de transfer al competenţelor decizionale de la nivelurile centrale către cele locale şi / sau organizaţionale, pentru a apropia decizia de beneficiarii serviciului public de educaţie. Descentralizarea presupune si participarea factorilor non-administrativi în procesul de luare a deciziilor (părinţi, societate civilă, mediul de afaceri, asociaţii profesionale etc.)

Descentralizarea învăţământului preuniversitar reprezintă transferul de autoritate, responsabilitate şi resurse în privinţa luării deciziilor şi a managementului general şi financiar către unităţile de învăţământ şi comunitatea locală.

Descentralizarea se înscrie în strategia naţională de descentralizare şi are menirea creării unui sistem de învăţământ organizat, administrat şi finanţat conform rigorilor europene în ce priveşte asigurarea calităţii procesului instructiv-educativ, accesului liber, egal şi deplin al tuturor copiilor şi tinerilor la actul educaţional, adecvarea ofertei educaţionale la interesele şi nevoile beneficiarilor direcţi şi indirecţi.

Eficienţa descentralizării trebuie să se regăsească în valoarea adăugată în educaţie, materializată prin capacitatea de integrare a tinerilor absolvenţi în societate pe baza competenţelor profesionale dobândite şi în funcţie de piaţa forţei de muncă la nivel local, naţional şi internaţional.

Din perspectiva dezvoltării durabile şi a globalizării educaţiei, pentru a crea premisele necesare asigurării calităţii în educaţie şi a utilizării eficiente a resurselor , descentralizarea se constituie într-un demers dinamic ce presupune implicare şi responsabilizare, pe de o parte, precum şi gândire strategică şi control, pe de altă parte.

Modelul de descentralizare pe care îl propunem conferă şcolii rolul de principal factor de decizie, asigurând participarea şi consultarea tuturor actorilor sociali interesaţi.

Rezultatele aşteptate ale procesului de descentralizare în domeniul educaţiei

1. Eficientizarea activităţii şi creşterea performanţelor instituţiilor educaţionale; la nivel central - prin degrevarea acestora de sarcinile de administrare curentă şi concentrarea pe elaborarea şi monitorizarea implementării politicilor educaţionale; la nivel local – prin creşterea gradului de responsabilizare a comunităţii locale şi a şcolii; la nivelul unităţii de învăţământ – prin consolidarea autonomiei şi a capacităţii de a gestiona resursele financiare şi umane;

2. Democratizarea sistemului educaţional prin consultarea / implicarea comunităţii şi a celorlalţi beneficiari ai actului educativ în luarea deciziilor şi în asigurarea calităţii bazată pe autoevaluare, evaluare externă şi responsabilitate publică. Mecanismele decizionale şi de consultare vor implica atât structurile sistemului de educaţie, cât şi partenerii externi sau beneficiarii serviciilor educaţionale (părinţii, elevii, patronate, sindicate, autorităţi publice locale, sectorul non-profit, asociaţiile profesionale)

3. Asigurarea transparenţei în luarea deciziilor şi în gestionarea fondurilor publice destinate educaţiei.

4. Asigurarea accesului şi a echităţii în educaţie prin alocarea fondurilor pe baza costurilor pe elev. Descentralizarea va permite o apropiere de situaţiile şi contextul specific fiecărei comunităţi, va stimula intervenţiile focalizate pe problemele locale: diversitatea culturală şi etnică, creşterea participării, abordările incluzive, discrepanţele socio-economice.

Concluzii

În ceea ce priveşte situaţia actuală a procesului de descentralizare în România putem afirma că:

·                     În cel mai bun caz avem de a face cu o descentralizare parţială (a cheltuielilor şi nu deciziei în învăţământ, sănătate). De cele mai multe ori aceasta s-a făcut fără alocarea fondurilor necesare sau cu alocări în timpul anului după ce s-a creat o stare de tensiune în domeniul respectiv.

·                     Un proces de deconcentrare în loc de descentralizare prin încredinţarea unor atribuţii ce ar fi putut transferate la nivel local. Este de remarcat în acest sens existenţa a mai multe programe de interes naţional gestionate de diferite ministere (săli de sport, locuinţe sociale, calculatoare, spitale regionale, protecţia copilului, programul fermierul, programul de dezvoltare a infrastructurii în spaţiul rural).

·                     Sub argumentul depolitizării, al profesionalizării, al neutralităţii, logisticii adecvate, şi, în mod deosebit după 1 ianuarie 2007, a gestionării eficiente a fondurilor europene avem de a face cu o recentralizare evidentă. Menţionăm aici faptul că, utilizând fondul de rezervă numai în primele 9 luni ale anului 2006 Guvernul a alocat peste 3600 miliarde ROL, în mod abuziv, pe criterii strict politice  pentru o serie întreagă de acţiuni care nu au nicio legătură cu situaţii deosebite care să justifice această alocare. S-a trecut astfel peste principiul de descentralizare financiară, alocare transparentă prin buget şi care să permită o gestiune financiară predictibilă de către toate comunităţile locale.

·                     Deşi atribuţiile şi responsabilităţile administraţiei publice locale au crescut simţitor, numărul persoanelor angajate în administraţia publică locală nu a crescut în mod deosebit, o serie de reglementări la nivel central limitând periodic angajările. Evident şi aici este de discutat în ce măsură principial autoritatea centrală îşi permite să blocheze posturile din administraţia publică locală.

·                     Mai important este însă faptul că la nivel central departe de a scădea datorită descentralizării, numărul funcţionarilor publici a crescut simţitor de cele mai multe ori fiind invocate două motive:

-                      Apariţia unor sarcini noi legate de integrarea europeană ca şi cum numai ministerele şi celelalte autorităţi centrale ar fi parte a acestui proces;

-                      Necesitatea înfiinţării unor autorităţi de reglementare şi control, mult prea multe şi prea încărcate de personal, funcţie de sarcinile ce le revin. Pentru că, şi aici, trebuie să menţionăm prevederea din Carta europeană a autonomiei locale care specifică:”orice control administrativ asupra administraţiei publice locale nu trebuie să privească în mod normal, decât asigurarea respectării legalităţii şi a principiilor constituţionale”.